2025 рік став для місцевого самоврядування черговим випробуванням на інституційну витривалість. Війна продовжувала визначати безпекові умови, демографічні процеси та фінансові можливості, але водночас на місцевому рівні зберігалася керованість і спроможність ухвалювати рішення. Оновлення рамки децентралізації, підтвердження безперервності повноважень органів місцевого самоврядування, стабільність ключових бюджетних параметрів і запуск управління публічними інвестиціями відбувалися паралельно з масштабними руйнуваннями, зростанням навантаження на громади та розширенням мережі військових адміністрацій. У цих умовах місцеве самоврядування дедалі більше стає не лише виконавцем державної політики, а й самостійним фактором стійкості країни.
Регіональна політика: ключові зміни року
Досягнуті результати
Кабінет Міністрів України у грудні оновив рамку реформи місцевого самоврядування, ухваливши Особливості реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в умовах війни та євроінтеграції. Документ адаптує базову Концепцію 2014 року до реалій повномасштабної війни та курсу на членство в ЄС і фіксує, що децентралізація залишається одним із ключових державних пріоритетів. Це створює політичну й методологічну основу для наступного етапу реформи – підготовки законодавчих змін, посилення спроможності громад та інтеграції децентралізації у відновлення країни. Для ОМС це означає збереження політичної визначеності й чіткий сигнал, що інституційний розвиток громад і надалі залишатиметься предметом державної політики.
Верховна Рада у жовтні підтвердила безперервність повноважень органів місцевого самоврядування, ухваливши відповідну постанову. В умовах, коли проведення місцевих виборів у 2025 році неможливе, це рішення зняло ризики політичної невизначеності, внутрішніх спекуляцій та зовнішніх інформаційних атак щодо легітимності місцевої влади. Це критично важливо з точки зору стабільності управління, ухвалення бюджетних рішень та захисту від внутрішніх і зовнішніх спроб делегітимізації місцевої влади.
Парламент у листопаді ухвалив закон про нагляд за законністю рішень ОМС після тривалих і складних дискусій між центральною та місцевою владою. Компромісна модель – зосередження нагляду на делегованих повноваженнях – дозволила зберегти самостійність громад і водночас створити механізм запобігання зловживанням. Це дало змогу Україні виконати прострочений індикатор Ukraine Facility та відновити доступ до 560 млн євро макрофінансової підтримки.
Держава у бюджеті на 2026 рік зберегла для громад 64% ПДФО, підтвердивши стабільність їхньої дохідної бази навіть в умовах війни. Це стало сигналом повернення до стратегічного підходу в регіональній політиці та розвитку публічних інвестицій, зокрема з використанням ресурсів міжнародних партнерів і механізмів Ukraine Facility. Для ОМС це означає збереження прогнозованої дохідної бази та можливість планувати середньострокові видатки, зокрема інвестиційні, навіть за умов високої невизначеності воєнного періоду. Паралельно відновлено ДФРР (у скороченому форматі – лише 2 млрд грн замість 30 млрд, запланованих на 2026 рік у Бюджетній декларації).
Уряд запровадив єдину систему функціональних типів територій, затвердивши перелік типів та показники для віднесення громад до них. Це означає перехід до таргетованої державної політики, де підтримка враховує безпекові умови, демографію та економічний потенціал територій за логікою, яка вже давно працює в ЄС. Практичним результатом такого підходу стала масштабна фінансова підтримка громад постраждалих від війни.
Упродовж року парламент і уряд розширили практичні інструменти для громад, ухваливши низку законів щодо місцевої демократії, спрощення процедур відновлення та міжмуніципального співробітництва. Рішення дозволили громадам активніше залучати мешканців до ухвалення рішень, виконувати відновлювальні роботи без надмірних дозволів, використовувати гуманітарний транспорт для пасажирських перевезень і запускати спільні сервіси з меншими бюрократичними витратами. Окрім того, парламент ухвалив у першому читанні законопроект про адміністративний збір за адмінпослуги. Для громад це потенційний перехід до прогнозованого фінансування ЦНАПів і сервісної інфраструктури – важливого елементу якості послуг у воєнний і післявоєнний періоди.
Україна у 2025 році зробила ще один крок до європейських стандартів управління комунальним майном, скасувавши з 28 серпня Господарський кодекс України. Попри побоювання асоціацій місцевого самоврядування, практична імплементація змін не призвела до системних юридичних колізій, що дало громадам час і можливість адаптуватися до нових правил.
Ключові виклики
У 2025 році держава так і не перейшла від намірів до системних рішень щодо фінансової бази громад. Питання місця сплати ПДФО (за місцем проживання чи за місцем роботи), удосконалення адміністрування місцевих податків і формули горизонтального вирівнювання залишалися предметом обговорень без зареєстрованих законодавчих рішень. Уряд не запропонував і чіткого розмежування повноважень органів влади різних рівнів, попри зафіксовані дедлайни Ukraine Facility. Для ОМС це означає збереження структурних фінансових дисбалансів і відкладення рішень, від яких безпосередньо залежить середньо- та довгострокова ресурсна стійкість громад.
Зміна складу Кабінету Міністрів у липні призвела до втрати інституційного темпу в просуванні важливих для ОМС законодавчих ініціатив. Автоматичне відкликання урядових законопроєктів, які не пройшли перше читання, зупинило розгляд низки питань, зокрема щодо перейменування громад і окремих аспектів адміністративно-територіального устрою. Для громад це означає затримку законодавчих рішень через необхідність «перезапуску» розгляду законопроєкту, що підвищує транзакційні витрати та знижує передбачуваність реформи.
Зупинення фінансування програм USAID у 2025 році створило розрив у зовнішній інституційній підтримці місцевого самоврядування. Призупинення таких програм для громад як DOBRE, HOVERLA та SOERA зменшило обсяг консультаційної та проєктної підтримки, що критично важлива для закриття дефіцитів управлінської спроможності, стратегічного планування та якості послуг. Для ОМС це означало підвищення навантаження на власні ресурси саме в період впровадження складних реформ і воєнної нестабільності.
Подальші кроки
У 2026 році важливо предметно перейти до перегляду підходів до ПДФО та адміністрування місцевих податків з урахуванням як європейської традиції, так і воєнних реалій. Перехід до сплати ПДФО за місцем проживання працівника є типовою європейською практикою: людина проживає у громаді, де голосує за місцеву владу, сплачує податки до її бюджету та користується послугами, які ця громада забезпечує, – від дошкільної освіти і благоустрою до комунальних сервісів. Для ОМС це означає потенційну зміну фінансових стимулів і структури доходів. У нинішніх умовах війни та масових переміщень населення такий підхід може суттєво вдарити по прифронтових і деокупованих громадах, тому ці зміни потребують ретельного балансування та компенсаторних механізмів з урахуванням безпекових і соціально-економічних факторів.
Оновлення формули бюджетного вирівнювання та переосмислення реверсної дотації залишаються ключовими завданнями найближчого періоду з огляду на змінену внаслідок війни економічну географію країни. Важливо врахувати інтереси громад, які втратили платників податків, виробничу базу або зазнали тривалого відтоку населення, зокрема прифронтових територій. У разі втілення цих підходів у конкретні рішення громади відчують зміни в міжбюджетних потоках уже в середньостроковій перспективі, що безпосередньо вплине на їхню здатність підтримувати базові послуги.
Державну політику щодо прифронтових територій, відновлення та інструментів регіонального розвитку потрібно посилювати за допомогою окремих програм та фондів. У фокусі – заходи з підтримки прифронтових територій, розширення ДФРР та розвиток ініціативи «Пліч-о-пліч». Для ОМС це означатиме нові можливості доступу до ресурсів, але водночас і підвищені вимоги до проєктної спроможності, якості стратегічного планування та готовності працювати за більш конкурентними правилами відбору.
У 2026 році передбачено виконання кількох індикаторів Плану України в межах Ukraine Facility, що прямо або опосередковано пов’язані з регіональним виміром:
Ухвалення та введення в дію рамкового й галузевого законодавства про розмежування повноважень між рівнями влади. Саме цей пакет, який напрацьовується парламентським комітетом спільно з профільним міністерством, має закріпити нову архітектуру компетенцій у ключових секторах публічної політики та усунути хронічне дублювання функцій між органами місцевого самоврядування й виконавчою владою. Проте станом на кінець 2025 року навіть рамкового законопроєкту в сесійній залі немає, тоді як реченець цього індикатора – перший квартал 2026 року. Особливим викликом буде ухвалення профільного закону, а також змін до бюджетного законодавства, які мають забезпечити краще розмежування повноважень між рівнями влади та між органами місцевого самоврядування й органами виконавчої влади, передусім на принципах субсидіарності.
На IV квартал 2026 року індикатором є інституціоналізація фінансової відповідальності та управління ризиками на місцевому рівні. Ukraine Facility передбачає набрання чинності змінами до бюджетного законодавства, які запроваджують формалізовані процедури управління фіскальними ризиками місцевих бюджетів і чітко визначають ролі центральних та місцевих органів. Ідеться про ситуації, коли доходи чи витрати місцевих бюджетів можуть сильно змінитися (наприклад, через війну, кризу, стихійне лихо, борги комунальних підприємств або невиконання планів надходжень навіть без форс-мажорних обставин). Запровадження цих процедур важливе для визначення можливого впливу цих ризиків на показники місцевих бюджетів та забезпечення планування заходів із запобігання фіскальним ризикам та мінімізації їхніх наслідків.
На II квартал 2026 року інвестиційний індикатор у межах розділу «Регіональна політика та децентралізація» стосується звітування про проміжне виконання вимоги Ukraine Facility щодо спрямування коштів на місцевий рівень. Регламент передбачає, що щонайменше 20% безповоротної фінансової підтримки мають бути спрямовані на регіони протягом чотирирічного періоду, при цьому мінімум 5% є обов’язковим проміжним показником за перші два роки (2024–2025). Досягнення цього індикатора не передбачає окремого фінансового інструменту чи спеціального бюджетного рядка і реалізується через стандартні бюджетні процедури, насамперед у формі субвенцій (а також з 2025 року через інвестиційні проєкти в межах реформи управління публічними інвестиціями). Фактичне виконання індикатора забезпечується через фінансування заходів у сферах освіти, охорони здоров’я, людського капіталу та відновлення інфраструктури територіальних громад, що формально належать до інших інвестиційних індикаторів Ukraine Facility. Проміжний звіт у II кварталі 2026 року має агрегувати результати реалізації таких видатків у 2024–2025 роках та підтвердити виконання мінімального порогу у 5%, який, з огляду на масштаб відповідних програм, імовірно, буде перевиконаний.
Практична інтеграція стратегічного планування регіонів і територіальних громад із системою публічних інвестицій. Упродовж року уряд та місцева влада мають узгодити між собою державні, регіональні та місцеві стратегії розвитку та механізмами фінансування через ДФРР, державні інвестиційні програми та Єдиний проєктний портфель у системі DREAM. Реалізація цього індикатора має засвідчити перехід від фрагментарного фінансування до стратегічно орієнтованої моделі публічних інвестицій, у якій доступ до ресурсів залежить від відповідності проєктів пріоритетам розвитку, їхній якості та управлінської спроможності на місцях.
Військові адміністрації у системі місцевого самоврядування
Станом на кінець грудня 2025 року в Україні функціонує 214 військових адміністрацій (ВА) у територіальних громадах. На початку 2024 року їх було 184. Вони знаходяться передусім у Запорізькій (48), Херсонській (49), Донецькій (47), Луганській (26) та Харківській (27) областях, тобто в зонах активних бойових дій, окупації чи підвищених безпекових ризиків, формуючи специфічну географію тимчасових адміністративних рішень. У цих областях найчастіше виникають проблеми з кворумом депутатів місцевих рад та можливістю безпечного функціонування ОМС.
З березня 2022 року кількість військових адміністрацій поступово зростає. Це означає, що держава дедалі частіше тимчасово перебирає на себе повноваження місцевої влади на тих територіях, де органи місцевого самоврядування не можуть повноцінно працювати. Фактично йдеться про заміну виборних органів управління державним органом. У результаті сформувався своєрідний «перехідний» формат місцевого управління, в якому військові адміністрації відіграють ключову роль: забезпечують базові послуги для населення, відповідають за безпеку та реалізують рішення держави в умовах війни.
Водночас військові адміністрації запроваджені й у низці громад, що формально не належать до прифронтових територій, але мають об’єкти критично важливої інфраструктури державного значення – насамперед атомні електростанції. Це громади, на території яких розташовані Рівненська АЕС (Вараська громада), Хмельницька АЕС (Нетішинська громада) та Південноукраїнська АЕС (Южноукраїнська громада). Отже, критерієм запровадження військових адміністрацій є не лише пряма військова загроза території, але й потреба забезпечити безпеку стратегічних об’єктів.
У жовтні 2025 року в Одесі створили міську військову адміністрацію. В умовах воєнного стану вона перебрала на себе виконавчі функції міського управління та відповідає насамперед за питання оборони, безпеки й координацію життєзабезпечення міста. Водночас МВА не отримала розширених повноважень, передбачених статтею 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», й Одеська міська рада не ліквідована. Це зберігає за ОМС представницькі та нормативні повноваження, зокрема затвердження місцевого бюджету та змін до нього, ухвалення нормативних рішень ради, визначення політики управління комунальним майном. Подібна модель уже застосовується в 17 інших громадах і передбачає інтеграцію військової адміністрації в чинну систему управління, а не її повну заміну.
У грудні 2025 року уряд створив шість міських та селищних військових адміністрацій, а Президент призначив їхніх керівників. П’ять із цих адміністрацій сформовані в Синельниківському районі Дніпропетровської області – у Великомихайлівській, Маломихайлівській, Межівській, Покровській та Слов’янській громадах. У Донецькій області сформована Маріупольська міська військова адміністрація. Усі ці громади розташовані на територіях, куди потенційно може наближатися фронт чи які вже в окупації. У всіх шести випадках начальниками військових адміністрацій призначено чинних міських або селищних голів, обраних на місцевих виборах 2020 року. Така модель дає змогу зберегти безперервність управління на рівні громади, не втрачати довіру до місцевої влади та спиратися на досвід чинних керівників у період переходу до особливого режиму управління в умовах воєнного стану. Як свідчать попередні дослідження KSE, такі призначення є типовими, адже близько 30% начальників міських ВА раніше обіймали посаду голови відповідної громади, тоді як приблизно 60% призначених мали попередній досвід роботи в системі місцевого самоврядування як міські голови, їхні заступники або керівники виконавчих органів.